Организационно-правовые аспекты обеспечения региональной безопасности в Центральной Азии

Организационная составляющая правового механизма обеспечения безопасности на базе норм международного права — это совокупность организационных межгосударственных институтов — органов надгосударственной власти, которые наделены полномочиями по проведению в жизнь основных направлений политики государства в области безопасности с другими субъектами международного права на основе норм международного права.

Обособление межгосударственных институтов, наделенных полномочиями по обеспечению безопасности, в правовой механизм осуществления норм международного права в известной степени условно, так как большинство государственных институтов данного механизма наделены законодательством не только внешнеполитическими полномочиями. В данном случае критерием обособления государственного органа в конституционно-правовой механизм осуществления конституционных полномочий по осуществлению норм международного права является факт вовлеченности на основе правовых норм конкретного государственного органа в процесс осуществления норм международного права.

Участие в осуществлении норм международного права может быть не главным предназначением государственного органа. Однако, реализуя предписанные ему законом полномочия в области данного полномочия, данный государственный орган вносит свой вклад в реализацию международных обязательств государства. Тем самым он функционально вовлекается в конституционно-правовой механизм осуществления норм международного права.

С момента провозглашения своего суверенитета новые государства региона руководствовались принципами Вестфальской системы международных отношений: взаимного признания суверенитета, территориальной целостности, приоритета международного права в межгосударственных отношениях.

Наряду с универсальной системой коллективной безопасности, Устав ООН допускает возможность создания аналогичных систем регионального характера «для разрешения таких вопросов по поддержанию международного мира и безопасности, которые являются подходящими для региональных действий».^[1]

Создание региональных организаций оправдывается необходимостью учета региональных особенностей и интересов. Вместе с тем, чтобы не допустить ослабления системы всеобщей безопасности, Устав ООН четко определяет положение региональных организаций безопасности по отношению к ООН, так как региональные организации являются важнейшими элементами (подсистемами) универсальной системы коллективной безопасности. В этой связи следует подчеркнуть, что Совет Безопасности ООН должен быть полностью информирован о действиях, не только предпринятых, но и намечаемых в силу региональных соглашений для поддержания международного мира и безопасности. Кроме того, последствия деятельности региональных организаций не должны затрагивать интересы как государств, принадлежащих к другим регионам, так и всего мирового сообщества в целом^[2].

Обеспечение региональной безопасности в Центральной Азии сегодня с полным правом можно назвать наиболее актуальной и значимой задачей современного этапа развития стран региона. Во взаимозависимом мире, где нет обособленных негативных факторов, где вспышка насилия отзывается болью в различных уголках мира, центральноазиатские страны с каждым годом все больше испытывают потребность в объединении усилий в борьбе с общими угрозами безопасности. В основу региональных взаимоотношений ложится совместная выработка мер между странами, направленных на борьбу с международным терроризмом, религиозным экстремизмом, наркоторговлей и другими угрозами современности.

Распространение этих вызовов в Центральноазиатском регионе приобрело долгосрочный характер. Они возникли по причинам, как трудностей транзитного периода политических систем, так и глобальных геополитических сдвигов в мире. Центральная Азия в настоящее время географически окружена зонами политической нестабильности, латентных и локальных конфликтов: в Афганистане, Среднем и Ближнем Востоке, Закавказье, Северном Кавказе, Синьцзян-Уйгурском автономном округе КНР. Внутренними факторами, влияющими на распространение этих негативных явлений, стали незавершенность политического процесса реформирования, «пробуксовывание» реформ, пребывание в переходном, неустойчивом состоянии и сложная социально-экономическая ситуация в некоторых странах региона.

На наш взгляд, не лишним будет напомнить, что угрозы и риски региональной безопасности находятся, прежде всего, внутри региона, в нерешенных социальных, политических и экономических вопросах. Источники террористической и экстремистской активности нами видятся преимущественно во внутрирегиональных проблемах. Внешние факторы, если и оказывают воздействие, играют вторичную роль, то есть являются следствием указанных причин. В этом плане показателен пример перманентной нестабильности, периодического обострения ситуации и возникновения иных эксцессов в Ферганской долине. Известные события, связанные с турками-месхетинцами(1989г.), баткенские события (1999-2000 гг.), андижанские события (2005 г.), периодические волнения и конфликты между узбеками и киргизами в Ошскойи Баткенской областях Кыргызстана (2005г., 2010г.), споры по поводу делимитации узбекско-киргизских и таджикско-киргизскойгосграниц (2014-2015 гг.) показывают, что глубинные причины их возникновения не были устранены^[3].

С проблемой распространения экстремизма и терроризма в регионе тесно связано такое явление, как наркобизнес и международная организованная преступность. Незаконный оборот наркотических средств, реализуемых преступными организациями, в настоящее время стал самым серьезным вызовом национальной и региональной безопасности.

Масштабный кризис в Афганистане, перманентные военные действия, упадок экономики и низкий уровень жизни населения сделали эту страну одним из центров по бесконтрольному производству наркотиков. Непосредственное соседство Центральноазиатского региона с Афганистаном ставит на повестку дня задачу формирования эффективной системы региональной безопасности, так как возникновение очагов напряженности и социальной нестабильности в любой ее точке может стать серьезным препятствием на пути сближения народов Центральной Азии.

Многие страны региона являются активными участниками широкого регионального сотрудничества. Важнейшими механизмами этого сотрудничества стали региональные структуры безопасности, такие, как Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), Шанхайская организация сотрудничества (ШОС), Совещание по взаимодействию и мерам доверия в Азии (СВМДА). Одновременно с этим было бы логичным выработать механизмы совместного координирования политического взаимодействия в рамках регионального сотрудничества с влиятельными военно-политическими державами и международными организациями.

Региональная безопасность предполагает углубление сотрудничества по всем направлениям: политическим, экономическим, военным, культурным, научным и гуманитарным. В этом плане целесообразно будет акцентировать внимание на создании условий для установления постоянного диалога между представителями не только политических, экономических и финансовых структур стран региона, но и аналитическими центрами, влияющими на принятие политических решений, творческой и научной интеллигенцией, общественными деятелями, средствами массовой информации и неправительственными организациями. В процессе равноправного диалога должен происходить свободный обмен инициатив, идей и предложений, а интенсивность широкого спектра взаимоотношений станет залогом успеха центральноазиатской интеграции.

Важными векторами многостороннего сотрудничества стран Центральной Азии являются политические и экономические взаимоотношения с такими крупными и влиятельными государствами, как Россия, Китай, Индия и Иран. По своему геополитическому расположению Таджикистан становится связующим мостом в расширении взаимодействия стран региона. Этому также способствуют сложившиеся дружеские отношения и интенсивное сотрудничество с региональными державами.

Эффективное взаимодействие и сотрудничество государств региона в сфере безопасности реализуются в рамках международных организациях, прежде всего ООН, ОБСЕ, ОДКБ, ШОС иСНГ. Подписанные важные правовые документы лежат в основу мероприятий по дальнейшему углублению связей между странами-участницами. Доверительные и партнерские отношения стран-участниц друг с другом создают благоприятные условия для роста как двусторонней, так и многосторонней торговли и осуществления на выгодных условиях совместных экономических проектов. Важным сегментом роста экономических взаимоотношений стран региона должен стать энергетический комплекс.

Говоря об учете региональных особенностей и интересов в системе коллективной безопасности, следует отметить, что одной из ключевых составляющих этой системы в Центральной Азии является сотрудничество в области укрепления доверия в районе границы, политико-правовая основа которого было заложено Соглашением между Россией, Казахстаном, Киргизией, Таджикистаном и Китаем об укреплении доверия в военной области в районе границы (1996 г.). Между приграничными районами укрепилось взаимное доверие, наладились тесные связи в области культуры, науки, образования и спорта. Большое значение для обеспечения региональной безопасности имеет также проведение форумов руководителей приграничных стран(Афганистана, Пакистана, Таджикистана) с участием России, которые состоялись в г. Душанбе (2009г.) и г. Сочи (2010г.).

Внешнеполитические инициативы Республики Таджикистан по укреплению региональной безопасности, благодаря своему конструктивному содержанию, находят положительный отклик со стороны всего мирового сообщества. Во время официальных встреч между главами персоязычных государств и ведущими политиками Центральной Азии (Душанбе, 2008 г., Тегеран, 2009-2010гг.), а также на встречах с лидерами влиятельных в мире держав состояние региональной безопасности и меры по устранению вызовов и угроз в регионе становятся одной из главных тем. Такая оценка основана на активной позиции Таджикистана в поддержании баланса геополитических сил и интересов в Центральноазиатском регионе, а также в продвижении мира и стабильности на азиатском континенте.

Известно, что экономически государства Центральной Азии более тесно связаны с нерегиональными странами, нежели друг с другом. Все страны ЦАР пытаются реализовать на практике стратегию многовариантности и многовекторности. Проект по превращению ЦА в некий единый политико-экономический союз (Союз центральноазиатских государств) пока не имеет никаких перспектив, хотя все еще открыт как для обсуждения, так и для предложений заинтересованных сторон. Нередко смысл данного проекта пытаются свести к категориям борьбы за лидерство, что является ошибочной оценкой. Лидерство предполагает делегирование соответствующих функций всеми странами, и это должно быть объективной оценкой. Как известно, узость национальных рынков стран региона, относительно небольшой потенциал в сфере производства товаров и услуг значительно снижают их конкурентоспособность и инвестиционную привлекательность. Идея развития более сложных кооперационных связей на региональном уровне не нова, но ее реализация сталкивалась как с объективными, так и субъективными факторами. Ясно формулируя и откровенно ставя вопросы в рамках регионального форума, государства Центральной Азии могли бы поэтапно решать растущее количество межгосударственных и региональных вопросов и, прежде всего, крайне актуальные водно-энергетические, транспортные, миграционные, пограничные и другие проблемы.

Призрак «Большой игры» вновь бродит по Центральной Азии.В начале второго десятилетия ХХI века в Центральной Евразии усилилось соперничество глобальных игроков, названное данное противоборство в свое время «Большой игрой». Первоначально термин отображал противостояние между Российской и Британской империями XIX века, в результате которой закрепилась геополитическая домината России и Британии в Центральной Азии. Сегодня геополитическая ситуация в центральноазиатском регионе отличается от реалий времен «Большой игры» в конце ХIХ века. Изменилась сама система международных отношений в Центральной Азии и на карте появились суверенные государства, для которых жизненно важно афганское урегулирование в контексте реализации своих национальных интересов и обеспечения безопасности.

В сфере безопасности важными фигурами во всей центральноазиатской шахматной доске являются Россия, США и КНР. Позиция России в Центральной Азии сводится к тому, чтобы интегрировать постсоветское пространство (с максимально возможным территориальным охватом), используя в первую очередь экономические методы. Но, наряду с экономическими рычагами, подразумевалось применение и военно-политических средств. Выражением осуществления этой политики стало создание военных баз в Кыргызстане (г. Кант) и Таджикистане(201 военная база в гг. Душанбе, Курган-Тюбе и Куляб), различные интеграционные образования на территории СНГ (ОДКБ,Таможенный Союз, Евразийский экономический союз), а также многочисленные двусторонние и многосторонние соглашения с участием России в сфере торгово-экономического сотрудничества, энергетики, транспорта и коммуникаций.

Будучи самым влиятельным и финансово-определяющим государством по соседству со странами Центральной Азии, Китай все активнее инвестирует в регион, правда неравномерно по отдельным его государствам. Более активное китайское посредничество в сглаживании противоречий между странами региона в полной мере будет отвечать интересам всей Центральной Азии, а также самому Китаю[4].

Присутствие Китая на просторах соседних с ним стран Центральной Азии, начавшееся чуть более двух десятилетий назад, после получения ими независимости, привело к активным двусторонним взаимоотношениям, особенно успешным в экономическом плане. Не будет большой ошибкой утверждать, что важнейшие части или сегменты планируемого в рамках возрождаемого Великого шелкового пути экономического пояса уже имеют место быть в Центральной Азии. Они хорошо служат текущим потребностям, как самого Китая, так и стран Центральной Азии. Последним они позволяют не только решать стоящие перед ними экономические задачи, но и укреплять свою независимость — они обеспечивают им дополнительные и альтернативные источники политической поддержки, инвестиций и экономических выходов во внешний мир.

Китай в рамках ШОС связан со всеми странами Центральной Азии.Мы неоднократно слышали, что у ШОС нет намерения превращаться в военный блок. Тем не менее, военные аспекты сотрудничества внутри организации крайне важны, учитывая развитие событий в Афганистане и недавние события в Киргизии. Последние события являются серьезным испытанием для ШОС и ОДКБ, которые составляют основу архитектуры безопасности в регионе.Этим определяется роль Китая в системе региональной безопасности. Вне всяких сомнений, эти структуры являются важнейшими механизмами для центральноазиатской безопасности.

В последнее время хорошо известный американский стратег и бывший советник по национальной безопасности Збигнев Бжезинский (изложивший свою знаменитую концепцию о «евразийской шахматной доске») рассказывает вскользь и о роли Китая в этом регионе. В интервью российским СМИ он высказал одну интересную мысль: «Мы [США и Россия — Р.С.] имеем теперь очень важного участника в этом распределении сил в Евразии. Это Китай. Поэтому будущее, скажем так, соревнования, соперничества или игры изменилось. Сейчас это в большей мере вопрос маневра, политических уступок, равновесия, балансирования — чтобы никто не доминировал на этом континенте, и в особенности чтобы ни у кого не появилось того глобального милитаристского усердия, каким отличался Советский Союз. Поэтому я думаю, что сейчас характер взаимоотношений на евразийском континенте коренным образом отличается. Он дает гораздо больше возможностей для определенного приспособления с использованием уступок. Мы видим, как развивается такая система компромиссов между Россией и Соединенными Штатами. Конечно, сейчас процесс идет робко и неуверенно, но это все равно важное событие. И у нас значительные и важные взаимоотношения с Китаем» ^[5].

Политика США в регионе всецело зависит от ситуации в Афганистане. Продолжение войны в Афганистане делает необходимым использование транспортных путей, проходящих через Центральную Азию. Государства Центральной Азии уже давно вольно или невольно втянуты в афганскую проблематику. Озвучив идею «Большой Центральной Азии», что автоматически делает Центральную Азию и Афганистан составными компонентами общей геополитической структуры, Соединенные Штаты уже добились поставленной цели. С этого времени (2005 г.) регион уже прочно ассоциируется с Афганистаном. Один из аргументов исходит из того факта, что три из пяти стран региона — Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан — граничат с Афганистаном, где проживают многочисленные этнические группы из представителей коренных наций этих республик (приблизительно 6,2 млн. таджиков и 1,5 млн. узбеков и 0,5 млн. туркмен). Центральная Азия имеет большой вес и значение для глобальных геополитических и стратегических интересов США, а отсюда и их стремление к поддержанию долговременного военного присутствия в Афганистане, которое является важнейшей составной частью американской военной цепи, опутавшей весь мир.

Таким образом, Вашингтону необходимо хотя бы на минимальном уровне поддерживать контакты с РФ и КНР по важнейшим проблемам, возникающим в странах Центральной Азии, чтобы не расшатывать региональную безопасность. Такое развитие отношений со странами региона дало бы понять Москве и Пекину, что на самом деле Вашингтон отнюдь не стремится, не считаясь ни с кем другим, преследовать свои интересы. В любом случае странам Центральной Азии, чтобы обезопасить себя от афганской нестабильности и продвинуть свои интересы, придется идти на нестандартные и не вписывающиеся в обычные схемы ходы в условиях конкуренции между Россией, Западом и, возможно, Китаем за контроль над источниками сырья и магистральными трубопроводами.

На наш взгляд, политико-правовая позиция стран региона должна строиться на понимании реалий современных глобальных вызовов, когда многие проблемы, входящие в сферу развития экономики и обеспечения безопасности, должны и могут решаться общими усилиями. Настало время, когда устоявшиеся в своих национальных приоритетах независимые государства Центральной Азии, сохранившие свою национальную особенность и суверенитет, должны двигаться по пути формирования новой подсистемы региональной безопасности, которая достойно встретила бы вызовы современности.

Своеобразный региональный аудит безопасности показывает, что на правовом уровне в государствах ЦА создана необходимая нормативно-правовая база политики национальной безопасности, которая служит основой для дальнейших реформ.Анализ Закона РТ «О безопасности» от 28 июня 2011 года и законов других центральноазиатских государств ^[6] показывает, что наряду с положительными моментами имеются некоторые недоработки. Так, ст.1 содержит основные понятия в области безопасности, но в нем нет понятия «внутренней безопасности». Поэтому считаем целесообразным в ст.1 Закона РТ «О безопасности» наряду с понятием «внешняя безопасность» предусмотреть понятие «внутренняя безопасность». На наш взгляд, внутренняя безопасность общества — это такое состояние его основных институтов, при котором обеспечивается защита человека и гражданина, имущества, основных общественных и государственных институтов, национальных ценностей и образа жизни от любых преступных посягательств, исходящих от организаций и отдельных лиц внутри страны.

На доктринальном уровне наблюдается некоторый разрыв между положениями «Концепции национальной безопасности», «Оборонной доктриной»^[7], отдельных законов государств ЦАР — с одной стороны и реальной политикой в этой сфере — с другой. Так, например, существуют проблема адекватной оценки вызовов и угроз безопасности и определения способов реагирования на них.

Следует заметить, что с начала независимости институты национальной безопасности центральноазиатских государств находятся в условиях постоянного реформирования. В силу новизны как самого факта независимости государства, так и задач, связанных с обеспечением национальной безопасности, эти институты нуждаются в непрерывной адаптации к новым условиям и повышения эффективности своей деятельности.Если сравнить восприятие вызовов безопасности в регионе изнутри и извне страны, то взгляд извне зачастую таков, что угрозы выглядят преимущественно внутренними, а во взгляде изнутри доминируют представления о внешнем происхождении угроз.В восприятии государственных экспертов внутренний революционный элемент возникает из-за подрывной деятельности иностранных спецслужб и международных организаций, что и приводит к интерпретации внутренней угрозы как внешней и наоборот.Контрастирующие друг с другом восприятия вызовов безопасности региона извне и изнутри стран связаны с низким уровнем профессиональной подготовки экспертов. Об этом косвенно свидетельствует, например, изолированность ведомственных аналитиков друг от друга, их неучастие (или редкое участие) в различных научных конференциях и семинарах.

На доктринальном уровне наблюдается некоторый разрыв между положениями концепций национальной безопасности, оборонной доктриной, отдельных законов стран региона, особенно существуют проблема адекватной оценки вызовов и угроз безопасности и определения способов реагирования на них. Существует несоответствие между заявленным принципом неделимости безопасности и политикой всех центральноазиатских стран в области региональной безопасности. Политику региональной безопасности заметно искажает геополитика. Практически все страны региона, по известным причинам, оказались особенно восприимчивы к геополитическим факторам регионального развития. На нынешнем этапе развития от государств региона и его институтов безопасности требуется выработки новых подходов к проблеме архитектуры региональной безопасности. В немалой степени эти новые подходы будут зависеть от общего хода реформ в стране, а значит от успеха демократических инноваций.

Как показывает анализ, отличительная черта Центральной Азии — существование здесь уникальной комбинации вызовов и угроз разного уровня. Однако, ситуация в регионе усугубляется конкуренцией внешних сил и отсутствием кооперации между самими центральноазиатскими государствами, сводящими на нет все попытки нейтрализовать имеющиеся риски с помощью международного сотрудничества.Казалось, что почти четверть века мы уверенно шли в правильном направлении: иначе как можно объяснить своеобразный парадокс: организационно-правовые (институциональные) основы безопасности имеются (Договоры о создании СНГ, ЕАЭС, ОДКБ, ШОС, Договор о создании в Центрально-азиатском регионе зоны, свободной от ядерного оружия, заключенный в сентябре 2006 г., наличие военных баз великих держав в регионе, участие стран ЦАР в программе НАТО «Партнерство во имя мира», статус «позитивного нейтралитета» Туркменистана и т.д.), а региональная безопасность находится на низком уровне. Причина в том, что государства данного региона пытаются создавать нормы по обеспечению безопасности на разных уровнях, что приведет к определенной фрагментации международного права[8], т.е. увлекаются укреплением институциональных основ региональной безопасности, которое не в состоянии кардинально решить проблемы, а только создает видимость благополучия в этой сфере.

Все это происходить от того, что вместо того, чтобы интегрироваться в рамках региона и шире — мирового сообщества, в Центрально-азиатском регионе наблюдается цивилизационный откат, который проявляется в таких явлениях, как изоляционизм, введение визового режима между странами региона, выход или приостановление членства в региональных организациях, создание коммуникационных и транспортных неудобств для друг друга, разрыв единой энергетической системы, закрытие воздушных пространств, строительство железных дорог в обход друг друга и т.д.

Получается так: если в развитых странах (например, Европейском Союзе) «цивилизационный эскалатор» ^[9] двигается вперед, то в новых независимых государствах Центральной Азии ситуация подобна тому, что они поднимаются вверх по эскалатору, идущему вниз. Отсюда следует вывод, что увлечение созданием институциональных основ региональной безопасности еще не в состоянии кардинально решить эту проблему, а только создает видимость благополучия в этой сфере.

На наш взгляд,Центральная Азия сама по себе это бриллиант в мировой короне в плане своего географического местоположения и своей сферы влияния на окружающие ее страны.Для нас пространство Центральной Азии — не шахматная доска для разыгрывания геополитических партий. Это — общий для всех живущих здесь народов цивилизационный ареал, хранящий наше историческое и духовное наследие. Наша география и экономическая взаимозависимость дают всем странам региона ощутимые конкурентные преимущества. И интеграционные императивы глобализации заявляют здесь о себе с не меньшей силой, чем в других регионах мира. Главное, чтобы никто не мешал, создавая искусственные препятствия в своих эгоистических интересах.

В заключение следует отметить, что региональная безопасность не может основываться только на обещаниях. Когда в мире происходят интеграционные процессы и шире — глобализационные, то фундаментальное решение проблемы региональной безопасности видится в том, чтобы переключить т.н. «цивилизационный эскалатор» в режим нормального поступательного движения, переформатировать однополярный мир в многополярный в глобальном масштабе, так как однополярный мир не справляется с решением проблем безопасности, подтверждением чего являются ситуации в Афганистане, Ираке, Сирии и появление ИГИЛ. Нужно создать правовой режим обеспечения региональной безопасности, а также политический механизм реализации региональных интересов, обозначив ключевые принципы формирования правового режима региональной безопасности и роли ее субъектов в формировании системы региональной безопасности.

Таким образом,анализ правового статуса и практической деятельности взаимосвязанных межгосударственных механизмов, наделенных полномочиями по обеспечению безопасности, дает возможность с высокой долей уверенности утверждать, что упомянутый выше механизм включает в себя, наряду с другими, и организационную составляющую. Организационная составляющая является ядром правового механизма осуществления норм международного права по обеспечению безопасности, так как без системы организационных институтов невозможно говорить о воплощении в жизнь внешнеполитического курса стран региона на безопасность. Организационное воплощение правового механизма осуществления норм международного права по обеспечению безопасности проявляется в совокупности межгосударственных органов, которые олицетворяют собой важнейшую часть организации безопасности общества.